今年5月至12月，應急管理部在全國范圍內開展安全評價機構執業行為專項整治，查處了一批典型違法違規案例，引起業內的廣泛討論和反思。為持續關注安全評價機構整治情況，了解各地安全評價機構監管人員、從業人員及業內專家觀點，探析促進安全評價市場健康發展之策，本報組織連續報道。

本期，本報記者調查梳理了安全評價機構發展歷程、變化、作用、面臨的爭議點和部分機構違法違規的原因。

近日，浙江杭州市蕭山區一中介機構因出具存在重大疏漏的安全評價報告被罰款14萬元，4名機構從業人員分別被處罰1.5萬元。

安全評價機構本是一支被寄予厚望的安全“護衛隊”，近年來因為一些安全評價機構的不良表現卻給人們留下這樣一個印象：出具的報告虛假失實或未能反映企業安全生產真實狀況，企業的風險隱患“面上”沒體現、“里子”沒整改，甚至帶“病”運行，沖擊著安全生產的紅線和底線。

安全評價在我國已有近30年的發展歷程，其主要職責是運用系統風險管理理念，幫助企業查找隱患，提出對策建議，解決企業因自身技術實力不夠強而發現不了隱患的問題，為企業安全生產以及高水平高質量發展提供技術支撐。有的安全評價機構還接受政府部門的委托，為監管部門提供技術支持、專家支撐和執法許可等方面的決策輔助。

一邊是安全生產工作不可或缺的力量，一邊是一些事故調查中的違法違規行為主體，安全評價機構具有保障企業安全的技術服務者和以提供評價活動為主要營收的經營者的“雙重角色”，其社會責任和經濟利益如何權衡？

要認清安全評價機構的“雙重角色”，有必要對安全評價機構的產生、發展、演變進行梳理。

發展過程中暴露不足

政策利好，促進安全評價市場繁榮。但是，一些重大事故的發生暴露出部分安全評價機構弄虛作假、出具失實文件的問題

上世紀80年代，安全評價工作開始受到我國生產經營單位和相關行業管理部門的重視。機械、冶金、化工和航天等行業部門逐漸開始使用并推廣安全評價方法。

安全評價機構擁有“正式身份”的時間，可追溯到2002年頒布的《安全生產法》。當時法律規定，“礦山建設項目和生產、儲存危險物品的建設項目，都應進行安全評價”。2004年，為進一步落實《安全生產法》規定，加強安全評價機構管理，提高安全評價水平和服務質量，原國家安全生產監督管理局（國家煤礦安全監察局）發布《安全評價機構管理規定》（第13號令），并于2005年實施，明確對安全評價機構實行甲級、乙級分級審批，同時還規定了取得安全評價資質證書的條件和程序等細則。

新事物的充分發展離不開源頭活水。2009年，原國家安全生產監督管理總局為更好地推動安全評價機構和行業有序發展，對《安全評價機構管理規定》進行了修訂，發布了國家安全生產監督管理總局第22號令。該規定提高了安全評價機構資質的條件，增加了監督管理情形，加大了處罰力度。這與2014年修改的《安全生產法》中明確加大對安全評價機構監管力度的規定不謀而合。

面對當時安全評價機構如日中天的發展勢頭，安全評價領域專家何琳認為：“安全評價機構在當時發揮了較好的雙重作用，既促進了企業的本質安全，又為各級監管部門決策和檢查提供了有力的技術支撐?！?/p>

按照國務院“放管服”改革要求，國務院在2019年決定將安全評價機構資質認可交由省級行業部門審批，應急管理部開始施行《安全評價檢測檢驗機構管理辦法》，規定不再實行甲乙級分級審批，取消了評價機構數量發展規劃、執業地域限制等限制性條款，取得省級資質認可部門頒發證書的機構可以在全國范圍內開展業務。

在安全評價市場總體呈現繁榮的同時，一些不足悄然暴露。2015年天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故、2019年“3·21”江蘇響水爆炸特別重大事故調查報告均提及，中介機構弄虛作假，導致隱患未能及時暴露。

一些重大事故的發生，反映出部分安全評價機構存在問題，亟待整頓。2021年3月，應急管理部提出，要鐵腕治理安全評價機構造假問題。自今年5月開始，應急管理部開展為期8個月的安全評價機構執業行為專項整治工作。這期間，修改后的《安全生產法》公布，提出加大對安全評價、認證、檢測等中介機構違法行為的處罰力度，并普遍提高對企業的各項罰款金額。專家們預測，在全國安全評價機構整治行動開展和法律修改的背景下，企業和安全評價機構將進入調整期，安全評價體制、機制、法制將迎來新變化。

多年發展有新變化

截至2021年上半年，全國共有500多家安全評價機構，數量增長30%以上，業務范圍正從“單項拔尖”向“全能競技”轉變

原國家安全生產監督管理總局公開數據顯示，2006年底，我國有甲級安全評價機構147家、乙級安全評價機構279家。

2021年，根據各地應急管理廳、煤炭行業管理部門提供的數據，安全評價機構在業務范圍和數量上發生了變化。

在業務范圍領域方面，2006年大多數安全評價機構的業務范圍集中在煤炭開采、金屬開采、?；返阮I域法定評價業務。如今經過多年的深耕和拓展，安全評價機構總體的業務范圍正從“單項拔尖”向“全能競技”轉變，有的接受企業和政府部門委托，開始拓展職業衛生、標準化、評估、咨詢、培訓等多項業務領域，單個安全評價機構的業務范圍也呈現出多領域共同作業的趨勢，這些非法定評價事項，其實是機構盈收的主要來源。

在數量上，安全評價機構總體增長30%以上。根據各地相關部門的公開數據，截至2021年上半年，全國共有500多家安全評價機構。從數量分布看，與多年前相似，圍繞經濟和資源兩個重要因素，各地安全評價機構的數量分布特征越發清晰，總體呈現東多西少、四周分散的格局，且西部地區的安全評價機構注冊地多集中在省會城市。

具體來看，華東、華北地區的安全評價機構數量占比近50%，西南、華中、西北、東北和華南地區的安全評價機構數量占比均為10%左右（如下圖）。

“雙重角色”極易引發矛盾

安全評價機構既是技術服務者又是經營主體，社會責任和經濟利益如何權衡？

一方面，安全評價機構是技術服務提供者。何琳表示：“安全評價機構與經營企業是服務與被服務的關系。兩者間依托安全評價項目互相依靠、互相促進。前者為后者提供專業知識和技術，幫助企業查找、整改隱患，從而獲得贏利；生產經營單位借助安全評價機構的技術力量推動隱患整改，并依據其出具的安全評價報告獲得監管部門的相關行政許可?！?/p>

另一方面，安全評價機構是以從事安全評價活動為主要營收的企業。具有安全工程專業教育經歷的大學教授孟怡認為，與生產經營單位一樣，安全評價機構也是獨立承擔責任的主體，也需自覺接受各監管部門的監督和檢查。而安全評價機構出具安全評價報告的業務與生產經營單位后續的安全生產緊密掛鉤，讓這項業務顯得尤為重要。

于是，矛盾便產生了——既是技術服務者又是經營主體，社會責任和經濟利益如何權衡？同時，監管部門和生產經營單位均要求安全評價機構出具評價結論為“符合安全生產條件”的安全評價報告，這與安全評價的基本原則順序正好顛倒。面對多重壓力，安全評價機構該如何選擇就成了問題。

無序擴張會帶來什么

部分安全評價機構以開設分公司等形式向市場輸出低質量的安全評價服務，以低價競爭驅逐市場上的優質安全機構，這些綜合因素會直接導致安全評價市場的失序

據統計，截至今年11月，分公司數量超過30家的安全評價機構有7家，分公司數量介于20至30家之間的有8家，而分公司數量為10至20家的有44家。圍繞安全評價機構迅速擴張的情況，業內有著不同看法。

受訪的企業家李玉和王豐認為，優質安全評價機構擴張，是一件多贏的好事。比如，在北京等地注冊的部分安全評價機構，囿于當地執業成本高或對口業務少等因素，會選擇以分公司的形式開展異地安全評價服務。這些分公司在當地的信譽不低、公示的項目多，且查詢目前各地安全評價機構執業行為整治執法情況，鮮有這些分支機構的處罰記錄。

而某安評機構負責人梁圖告訴記者：“正如俗語所言，一步錯步步錯，如果安全評價機構一開始就選擇了利益，在服務質量這塊走偏了，以開設分公司等形式向市場輸出低質量的安全評價服務，以低價競爭驅逐市場上的優質安全機構，會直接導致安全評價市場的失序。個別安全評價機構靠分支機構改頭換面，不斷走向違法違規之路?！?/p>

何琳認為：“結合新聞報道和近期各地的執法情況，不難發現此類低水平的安全評價機構無序擴張帶來連鎖式反應：給被評價企業埋下安全漏洞，給監管部門跨區域檢查帶來阻礙，注冊地審批部門對機構主體監管難度大，安全評價市場造假之風興起?！?/p>

未來的出路在哪里

嚴防“掛靠”，建立統一的互聯網執法平臺，增強從業人員的安全意識、提升職業素質、提高專業能力，完善安全評價機構監督管理辦法和規定，建立“黑名單”和市場禁入制度，建立安全評價機構審批部門、執業部門和監管部門協同機制

自今年5月應急管理部開展安全評價機構執業行為專項整治工作以來，各地開始整頓安全評價生態，查處了一批典型案例。針對近期各地執法檢查發現的安全評價機構突出的5種違法違規行為：出租出借資質資格、過程控制不嚴格、報告內容與實際不符、報告存在重大疏漏、報告內容虛假等，安全評價業內人士和專家表達了各自的見解。

有的機構出租出借資質資格。此前有媒體報道寧夏智誠安環科技發展股份有限公司在江蘇南京出租出借資質，給當地生產經營企業造成損失、擾亂安全評價市場一事，反響強烈。最終，當地應急管理局調查后，對該機構處罰30萬元。

何琳說：“安全評價機構出租出借資格，一是由于專業人才短缺，評價機構通過借租注冊評價師、注冊安全工程師、專業技術職稱等方式獲取和維持資質；二是受資本驅動，機構以設立分支機構、辦事處等方式承攬法定項目，實現利益最大化，擾亂安全評價市場?！?/p>

孟怡建議：“要定期對機構資質和安評師等進行資格復核和審查。監管部門需與社保部門合作，以從業人員持有唯一社保作為限制嚴防“掛靠”行為，同時加大懲罰力度，倒逼違法違規的安評機構和分支機構退出市場?！?/p>

有的機構過程控制不嚴格。今年8月，廣東省梅州市應急管理局發現，廣東梅正安全技術服務有限責任公司項目組成員專業能力配備未滿足《安全評價檢測檢驗機構管理辦法》要求。這些安全評價機構在執業行為中無視規定，被當地應急管理部門嚴厲處罰。

一些匿名的監管者認為，這些安全評價機構在執業過程中，未嚴格落實主體責任，為節約成本、投機取巧，組織現場勘驗時不按規定配備項目組人員，為逃避監管、蒙混過關，未將《安全生產法》規定的“建立并實施服務公開和報告公開制度”落實到位。

孟怡說：“監督部門需建立統一的互聯網執法平臺，既做到為群眾辦實事，方便疫情防控等突發情況下機構、企業主動申報，又便于自身進行實時監管?！?/p>

有的報告內容與實際不符。今年8月，江西省撫州市黎川縣應急管理局查明，南昌安達安全技術有限公司出具的報告存在安全距離與實際不符的問題，依規處罰該機構3000元。

孟怡指出，安全評價機構出現這類問題，一方面是因為有些現場勘驗人員能力不足，發現不了問題，不能提出有針對性的建議；另一方面，因為個別負責勘驗的人員未到現場，僅依據企業提供的書面資料查找問題。

有著多年安全評價從業經驗的王豐認為，增強從業人員的安全意識、提升職業素質、提高專業能力，將有效避免這些本不應該出現的錯誤。

有的報告存在重大疏漏。今年9月，江蘇省鹽城市阜寧縣應急管理局發現，寧夏智誠安環科技發展股份有限公司出具的安全評價報告中，危險有害因素辨識及分析小結中存在蓄熱式熔鋁爐、退火爐等危險因素分析不清晰、結論有誤的問題。幸而發現及時，未對企業造成嚴重危害。當地應急管理局依規對機構處以7500元罰款。

一線執法人員馮倩認為，安全評價機構出現重大疏漏這類違法行為的原因，一是有的安全評價機構專業能力不足、項目評價師個人能力和工作責任心欠缺；二是生產經營單位為獲得相關安全許可、備案或達標認可，向評價機構提供的材料不完備，導致安全評價報告存在重大疏漏；三是個別評價機構因利益關系對企業的風險隱患避重就輕、遮掩粉飾。

對此，孟怡說：“要完善安全評價機構監督管理辦法和規定，嚴懲不合規的安全評價機構和執業不規范的評價師，建立‘黑名單’和市場禁入制度，借助新修改的《安全生產法》和相關法律法規，讓安全評價報告從‘唯結果論’向注重過程轉變，讓企業從被動安全向‘我要安全’改變，讓安全評價機構從‘取證工具’回歸技術服務角色?！?/p>

有的報告內容虛假。今年7月，新疆烏魯木齊鑫安信安全技術咨詢服務有限公司在無安全評價資質的情況下，套用其他機構的資質出具報告，新疆生產建設兵團應急管理局依規沒收該公司此次違法所得44000元，并將其納入不良記錄“黑名單”監管，予以該機構業務人員何某行業禁入的行政處罰。目前該案的行刑銜接工作正在推進中。

孟怡和何琳認為，出現這類問題的原因有三：一是生產經營單位為了獲得許可、備案，以合同約定或經濟利益為誘導，要求機構出具有利于其利益但不符合企業實際情況的報告；二是評價機構不守安全底線；三是有些監管部門在授予許可和監管過程中未認真比對報告內容與現場情況，事中監管作用發揮不到位。

專家們普遍認為，要疏堵結合，建立安全評價機構審批部門、執業部門和監管部門協同機制，提升監管能力和業務水平。要獎勵執業規范的安全評價機構，清退不規范的安全評價機構，同時完善法律法規，加大監管力度，開展聯合執法，嚴懲違法違規的安全評價機構和企業。

（應采訪者要求，文中何琳、李玉、王豐、梁圖、孟怡和馮倩均為化名）

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