加快完善國家應急管理體系

■鄭功成

引    言

完善國家應急管理體系是《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《綱要》）中明確提出的重要目標任務，是統籌發展和安全，建設更高水平的平安中國的重要內容。

天災人禍雖可減輕卻不可能完全避免，各種自然災害與突發事故仍然層出不窮，給人民生命財產安全造成巨大威脅，如果沒有完善的國家應急管理體系，就可能陷入被動應對，甚至導致損失擴大。因此，“十四五”時期，伴隨著全面建設社會主義現代化國家新征程的開啟，迫切需要更加重視和強化應急管理體系建設，確保將“人民至上、生命至上”落到實處。

我國自古以來就是自然災害多發頻發的國家。新中國成立以來，在黨和國家的高度重視下，億萬人民開展了大規模的災害治理，使災害肆虐的問題得以有效解決。但各種自然災害造成的局部問題仍然存在，而伴隨工業化、城鎮化進程加快，各種事故災害也在不斷發展，這迫切要求在以往應對事故災害的經驗教訓基礎上，盡快完善國家應急管理體系，不斷提升治理水平和治理能力。

存在的問題和面臨的挑戰

2018年，應急管理部掛牌組建，自上而下形成了集中統一的災害管理體制。這是我國災害治理走向現代化的重大進展，改變了過去自然災害與人為事故分割、各災種分而治之的格局，三年來的實踐也已證明機構改革方向的正確性與有效性。然而，從災害管理到災害治理，從多部門分割到一部門主導，改革仍在進行，要真正全面建成適應國家現代化要求和能夠切實維護人民生命財產安全的應急管理體制機制還需要付出艱巨努力。

從實踐來看，當前存在的問題和面臨的挑戰主要有以下幾方面：一是應急管理體制尚未完全理順。組建應急管理部門雖然向前邁進了一大步，但如何構建權威統一的指揮體制以及上下一體、縱橫協同的應急機制并不清晰。二是災害事故的源頭治理責任有待明確。應急管理部門能否及時應對處置各類災害事故，取決于災害事故的源頭治理是否有效，如果源頭治理失效或低效，就會出現災害事故頻發的局面，僅靠應急管理部門努力也難以應對。因此，自然資源、生態環境、水利、住房和城鄉建設等多個部門事實上需要承擔災害事故源頭治理的行業管理責任?？梢姡匾暈暮κ鹿实脑搭^治理構成了應急管理的重要基礎性條件。

三是多元共治局面還未形成。從以前的災種分割管理到現在統一的災害治理，關鍵是要從行政部門包辦一切走向政府主導、市場主體與社會力量積極參與的新格局。這不僅是提升應急管理效能的必由之路，更是動員社會各界參與綜合減災的必由之路。但在實踐中，還未形成能夠真正有序有效調度市場主體和社會組織參與災害治理的機制，而應急之時打破常規，臨時調集市場主體參與，非長久之計。

四是信息化程度不高。包括有關人口、產業等布局的基礎信息以及災情信息共享平臺缺乏，報災系統有時不通暢，應急處置程序存在失靈現象等。如何真正建立起基礎信息共享、專業信息縱橫貫通并能夠高效利用的防災減災救災信息系統，是國家應急管理體系建設的又一重要任務。

五是法治化程度偏低。迄今為止，我國應急管理的主要法律依據是《突發事件應對法》?？箵粜鹿诜窝滓咔榈膶嵺`暴露出了該法的不足，雖然全國人大常委會已經啟動修訂該法的行動，但應急管理并不等于突發事件應對，兩者之間有交叉部分，也有各自分工。因此，我國還需要強化應急管理法制建設。

加快制定國家應急管理體系行動綱要

進入“十四五”后，面向2035年和本世紀中葉，完善國家應急管理體系應當從以下幾個方面不懈努力并取得實質性成效。

第一，根據2035年國家基本實現社會主義現代化的時間表，加快制定完善國家應急管理體系的行動綱要。應急管理體系建設涉及災害事故管理的上游、中游、下游多個環節，牽涉到多個部門職責劃分及協同，還橫跨黨政軍民各界及市場與社會，是一項十分復雜的系統工程。如果沒有一個統籌考慮、系統規劃的行動綱要作為實施與評估的依據，就很難真正構建起系統集成、高效協同的應急管理體系，甚至還可能在實踐中被扭曲或產生效果對沖的情形。因此，國家層級有必要制定專門的行動綱要，堅持以人民為中心的發展思想，將新發展理念貫徹到實現更為安全的發展上來，并以推進應急管理體系和能力現代化為目標，系統規劃好國家應急管理體系的法制、體制、機制建設和能夠支撐其高效運轉的手段、工具與技術要素發展方案，明確到2035年實現應急管理體系建設目標的核心指標、推進步驟及重點措施等，以此為未來15年順利推進國家應急管理體系建設提供行動指南和具體依據?？梢愿鶕毒V要》明確的國家現代化進程，在國家應急管理體系行動綱要中合理安排“十四五”“十五五”“十六五”三個階段的建設任務。

第二，加快法制建設步伐，促使中國特色應急管理體系走向成熟、定型。事故災害帶來的后果及負面影響不容低估，國家現代化需要應急管理與災害治理同步甚至先行實現現代化，而現代化的應急管理體系必定運行在法治化軌道上。因此，“十四五”時期，加快應急管理體系的法制建設并通過立法明責賦權勢在必行。建議以制定綜合減災法、應急管理法為核心目標，前者涵蓋災害事故預防、監測、控制、救援等災害治理全過程，重在樹立全民減災意識，促使全社會有效行動；后者是為災害事故發生時應急處置及緊急善后提供法律依據的專門法，是確保應急管理有序高效運行的法律保障。在此基礎上，進一步完善其他相關法律法規，為應急管理提供完備的法律保障。

第三，進一步完善應急管理體制機制，真正實現高效協同的目標。一是構建統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急管理體制。在堅持黨對應急管理的領導下，明確由應急管理部門負責具體行動，并賦予其足夠的權責，同時明確應急管理部門與相關部門的協同關系，這是體制完善的關鍵。二是進一步理順中央和地方在應急管理領域的關系。堅持分級負責、屬地為主的原則，明確各級政府的具體責任，以及哪些情形須由上級政府或跨區域負責，包括應急響應、救援行動、社會動員、經費保障等，均要有清晰的依據。三是完善和落實災害預防和安全生產責任制。

減災的核心目標是減少災害事故發生和造成損失，應急管理的核心目標應當是盡可能避免或減少需要采取非常態化手段來處置的災害事故。

因此，落實災害事故源頭治理對于實現更為安全的發展來說至關重要。

在這方面，既需要通過立法來明確各相關部門、企業、社會組織乃至個人和家庭的責任，也需要建立能夠全過程反映災害事故發生鏈條各環節責任的指標體系與考評機制，還需要有相應的問責機制。四是加快形成市場主體與社會力量參與的機制。如與市場主體或其行業組織建立穩定合作機制，完善應急物資儲備與調度；激發商業保險公司內生動力，使之不僅成為補償災害損失的“生力軍”，而且能夠成為防災減災的重要力量；與慈善行業組織或樞紐型慈善組織建立穩定關系，讓社會慈善力量有序參與應急處置和善后工作等。

應急管理關乎百姓福祉、社會利益，是國家治理體系和治理能力的集中反映，在開啟全面建設社會主義現代化國家新征程上，面向2035年遠景目標，應當盡快規劃國家應急管理體系行動綱要，同步推進應急管理的法制、體制、機制建設，讓“十四五”時期應急管理能力顯著增強，災害治理水平明顯提升，發展安全保障更加有力，在2035年以前全面建成現代化的中國特色應急管理體系。

（作者系全國人大常委會委員、中國人民大學教授）

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