統籌發展和安全   提高城市治理水平

■韓自強

引   言

展望“十四五”，推動以人為核心的高質量城市群和都市圈的建設，需要貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，需要統籌發展和安全，創新工作方法和機制，以高質量的城市治理為新時代城鎮化建設保駕護航。結合城市發展趨勢與風險特點，結合我國實踐以及國內外城市安全保障新理念，“十四五”時期，在新型城市建設中統籌兼顧經濟、生活、生態、安全等多元需要，加強超大特大城市治理中的風險防控，提高城市治理水平，可以從四方面著力。

摸清家底   精準防范

摸家底至少要摸清城市主要風險類型和風險點，認清城市社會脆弱方面以及城市應急資源和能力來源等三方面情況。根據我國當前應急管理實踐，自然災害和安全事故風險、公共衛生突發事件和生物安全風險、社會安全風險，是面向城市發展現實、隨時可能出現的三大類突發型風險類型，對應的主管業務部門分別是應急管理、衛健委和政法系統。

2020年，按照黨中央、國務院決策部署，為全面掌握我國自然災害風險隱患情況，提升全社會抵御自然災害的綜合防范能力，經國務院同意，第一次自然災害綜合風險普查工作開始啟動，時間是2020年到2022年。對于有條件的城市，可以根據實際情況，適當擴大風險普查范圍類型，并針對上述三類突發型風險類型，精準識別各類風險點。風險普查的下一步是風險治理。需要注意的是，風險既是客觀存在的，也是人們主觀建構的。有的風險是可以被消除的；有的風險是在社會發展過程中，人們在平衡風險與收益之后作出的決策選擇，與相關活動伴生。對有的風險，人們可以采取一定的減緩措施；對有的風險，人們只能適應性調適，進行適當避讓。

伴隨著城市發展而可能出現的各類發展挑戰和治理風險也需引起足夠重視。這包括高房價、老齡化、城市規劃不合理、貧富差距過大、基礎設施老化、氣候變化等可能帶來的城市發展挑戰和治理風險，如果不能恰當應對，就會增加未來社會的脆弱性，成為各類突發型風險孕育的溫床和重大公共突發事件的催化劑。

應對城市中長期發展挑戰與治理風險，要致力于推動多中心、多層級、多節點的網絡型城市群和都市圈發展，推動產城融合、職住平衡、生態宜居、交通便利的宜居城市、韌性城市和智能城市發展。這不但能夠保持大城市繁榮昌盛，符合經濟社會發展規律，也是解決各類“大城市病”的主要可行途徑，更是符合現代巨災防范的哲學思維，即推動日益復雜的社會生態系統模塊化和網絡化發展，促進各個模塊能夠相對獨立運行，又可通過協作網絡彼此支持，避免出現系統性災難。

此外，應當正確理解從風險到突發事件再到災害和重大危機之間的關系，正確處理人與自然的關系，用新發展理念指導城市風險治理?，F代災害觀念認為，災害是致災因子與人類社會脆弱性相互作用的結果。因此，做好城市安全治理工作，不但應注意消除或減少各類致災因子、風險來源，而且要注重保護社會脆弱性群體，補齊社會發展短板，降低社會脆弱性，從而避免災害的發生。

關口前移   源頭治理

目前，各地都在加緊推進“十四五”規劃的制定及實施，對于城市群和都市圈這種特大社會生態系統而言，更加有必要在新城規劃、國土空間規劃甚至國民經濟和社會發展規劃等城市和區域基礎性規劃中融入風險意識，提高應急管理等部門的參與度，適當避讓風險點，從源頭上防控城市風險。

過去二三十年里，伴隨著城市規模的擴張，城市內澇成為越來越多城市的“通病”。究其原因，主要是在城市擴張過程中過度侵占了“水”的空間，許多泄洪區、行洪道甚至濕地、湖泊等都成了城市建設用地。當然，這其中也有全球氣候變化、極端天氣增多的因素，一些過去降水較少的北方地區因此頻頻出現高強度降水，降水量超過了城市排水系統負荷?！笆奈濉睍r期，在推進新型城鎮化建設和國土空間布局優化中，一定要多有應急管理等相關部門的參與，從城市發展規劃根本上給自然留出空間，注重避讓風險。在這方面，比較值得借鑒和總結經驗的是汶川地震災后恢復重建規劃。在汶川地震災后重建社區選址中，四川省提出了“避讓地震斷層帶”“避讓行洪區”“避讓地質災害風險點”“避讓化工廠”等措施，保障了重建社區的長治久安和可持續發展。

找準抓手   綜合著力

2019年，國務院安委會印發了《國家安全發展示范城市評價細則（2019版）》，制定并細化了城市安全源頭治理、風險防控、監督管理、保障能力、應急救援和安全狀況等六個方面的指標，為城市創建提供了量化指引。當前，安全發展示范城市創建工作在各地如火如荼開展，山東等一些省份更是率先開展了省級安全發展示范城市創建工作。城市安全保障涉及各個部門和城市系統的方方面面，不是應急管理一個部門可以完成的，需要整個城市系統通力協作，合作無間。安全發展示范城市創建正是一個有力抓手，可以通過以評促建的方式，促進城市安全實現全面提升。需要注意的是，在安全發展示范城市創建當中，要融入韌性理念，統籌好發展和安全，加強城市韌性建設，增強城市綜合實力，建設面向現實和未來的安全韌性城市。

人人盡責   強化服務

平安你我他，安全靠大家。城市風險治理和安全保障不是政府部門的“獨角戲”，更需要社會各界參與，需要依靠人民，發動人民，人人盡責，才能實現城市安全人人享有。之前不少研究表明，人民群眾防災減災知識不足、能力較弱，對于應急準備工作不關注、不投入。這一現象導致公眾容易忽視風險，不進行一些必要準備，削弱了自身的抗風險能力。國內外大災大難應對經驗表明，來自公眾身邊群體和社區的自救互救才是減輕傷亡的關鍵。因此，在全社會倡導培育安全文化，加強社區志愿者隊伍建設，向公眾普及應急安全知識和技能，有利于以最少投入產生最大效果。近年來，全國不少省份都制定了家庭應急物資儲備建議清單，不少地區開展了綜合減災示范社區等創建活動，有效增強了群眾的防災減災意識，提高了群眾的安全技能，效果較好。“十四五”時期，更應加強社區應急準備工作，通過指導群眾進行應急物資儲備、籌建社區志愿者應急響應隊、開展社區應急培訓和演練等方式，賦能于民，筑牢防災減災的人民防線。

同時，隨著應急管理部門權責日益清晰、職能日益完善，條件允許的城市可以逐步探索把應急服務作為一項基本的公共服務，不斷發展，持續優化，并思考和探索在日常工作生活和突發情況下可以給人民群眾提供的基本公共服務到底有哪些。

（作者系山東大學風險治理與應急管理研究中心執行主任、清華大學應急管理研究基地兼職研究員）

關鍵詞： 自強 統籌 發展 安全