隨著碳達峰碳中和目標的提出，減污降碳協同增效作為促進經濟社會發展全面綠色轉型的總抓手，已經被納入《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》和《關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》等重要文件中。做好貫徹落實，地方層面是重要一環。

地方減污降碳協同增效工作取得的積極進展

理清減污降碳管理體制。一些地方建立了減污降碳協調機制，通過聯席會議制度對減污降碳相關工作進行統一部署實施、統一監察督查。比如，浙江省湖州市成立了美麗湖州建設領導小組，把減污降碳一些重點部門都納入進去。重慶市制定《〈統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護相關工作的指導意見〉任務分工》，分解具體任務加快，形成減污降碳齊抓共管局面。

加強規劃有機銜接。在規劃方面將溫室氣體控制等與“十四五”生態環境保護規劃進行銜接。有些地方在“十四五”生態環境保護規劃中直接提出了減污降碳的要求。積極推動生態環境保護與應對氣候變化工作的統籌融合，比如，河北省制定了《關于統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護相關工作的若干措施》。

推進環評與碳評銜接。將“碳排放影響評價”作為環評維度之一的做法已經于今年在重慶、福州、溫州等地嘗試施行。如重慶市制定了規劃及建設項目環評中碳排放評價指南；溫州將碳排放影響評價內容作為一個章節納入環評中管理，為推進建設項目碳排放源頭控制提供了實踐案例和樣本數據。

推動排污許可與碳排放協同管理。比如，重慶市要求火電、水泥兩個行業企業排污許可證核發（換發）過程中，在“其他控制及管理要求”欄中載入企業上年度碳排放數據、碳排放管理和履約要求等信息，并要求同步對企業碳排放核查、報告、履約、減排等工作開展情況進行檢查。

加強督察考核銜接。比如，蘇州將碳排放強度下降指標納入蘇州市生態文明建設規劃；成都將CO2排放控制納入生態環境保護“黨政同責”、綠色發展評價和生態文明考核體系；湖州把減污降碳協同納入了市級生態環保督察體系，納入高質量發展指標的考核體系。

推進試點地方示范工作，充分利用社會資本推動減污降碳工作。比如，青島西海岸新區正在推動借助氣候投融資實現新區的碳達峰和碳中和目標。重慶市推動成立區域性氣候投融資產業促進中心，積極開發創新碳減排類綠色金融產品。

地方減污降碳協同增效存在的問題

筆者通過調研和座談發現，當前地方在推進減污降碳協同增效方面仍存在一些問題。

一是一些地方的減污降碳決策仍是兩條線。不同部門在管理和數據方面不協調，部門之間也未形成有效的協作機制。一些地方在制定標準時只考慮了單項情況（污染物減排或溫室氣體減排），可能造成污染物排放減少卻增加溫室氣體排放的情形。

目前各地基本都將溫室氣體減排指標即碳排放強度納入地方生態環境保護責任考核中，但此項指標主要為省對市一級進行考核。由于各縣區基礎比較薄弱，數據基礎不好，溫室氣體的家底并不完全準確，尚不能將這一指標考核分解到縣區。

二是對溫室氣體監管缺乏直接的法律依據和上位法支撐，導致地方在執法中缺乏處罰依據。溫室氣體排放核查涉及大量原輔材料檢查，相關工藝過程與傳統生態環境執法檢查存在差異，技術性強，數據質量要求高，管理流程復雜，地方執法人員對這些專業知識還缺乏了解。

機構改革后，一些地方生態環境部門在應對氣候變化方面的人員隊伍和能力都還有欠缺，有些地方還沒有專人負責應對氣候變化工作。同時，很多地方還面臨應對氣候變化專項資金不足、地方沒有應對氣候變化專項資金等問題。

筆者認為，出現這些問題，涉及多方面的原因。

從客觀因素來看，地方生態環境機構改革完成時間較短，對減污降碳工作把握需要一個過程。人員能力提升、資金安排、部門融合等都需要時間周期。有些單位對低碳發展政策、應對氣候變化和生態環境保護及污染防治的協同等認識還不充分，工作基礎薄弱。即使主觀上想推動此項工作，在能力建設方面也還有差距。很多地方的關注重點仍是大氣污染防治，需要著力改善環境空氣質量，對溫室氣體排放控制的關注還不夠。而且，溫室氣體排放總量未作為約束性指標納入政府考核，數據收集分析等基礎性工作較為薄弱。

從主觀因素看，一些地方對減污降碳協同增效工作認識還不到位。第二輪第三批、第四批中央生態環境保護督察就發現，個別省（自治區）在煤炭消費總量逐年上升的情況下，仍違規為耗煤項目辦理能評審批手續，還有個別地方在煤炭消費減量替代方案上弄虛作假。 “十四五”開局之年，一些地方在盲目上馬“兩高”項目方面的沖動還很強烈，有大上、快上、搶上、亂上的勢頭，說明一些地方對減污降碳工作的認識不到位，也并未將其作為工作優先事項。

推動地方減污降碳協同增效的建議

首先，推動體制協同，固化減污降碳工作機制。修訂《生態環境保護工作責任清單》，將減污降碳協同增效工作職責落實到位。

其次，完善政策規劃協同。將減污降碳的要求、措施等納入空氣質量達標規劃、城市低碳發展戰略、地方“十四五”控制溫室氣體排放工作方案中，將碳排放信息納入排污許可證中。加強氣候投融資與綠色金融的政策協調配合，將碳排放、碳履約情況作為指標納入環保信用評價、政府綠色采購等政策中，加快制定和完善非二氧化碳類溫室氣體控排政策。

第三，加強減污降碳技術協同。提前開展固廢、環境與貿易、水—能源—環境—健康等領域的協同效應評估和機理研究。識別減污降碳技術，篩選協同減排效果好的技術形成技術清單。同時，充分挖掘大數據等信息技術在減污降碳工作中的作用。

第四，加強管理協同，安排減污降碳協同增效專門培訓，安排專項資金，加強宣傳。積極開展減污降碳項目示范，加強國際交流與合作。

作者單位：李媛媛、李麗平、姜歡歡，生態環境部環境與經濟政策研究中心；鄧也，成都市環境保護科學研究院；林薇薇，能源基金會

關鍵詞： 降碳 碳中和 環境管理