生態保護補償改革由來已久。為了調整生態環境保護和建設相關各方之間的利益關系，平衡各方之間的發展機會成本，推動環境保護工作實現從以行政手段為主向綜合運用法律、經濟、技術和行政手段的轉變，2005年《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》提出：要完善生態補償政策，盡快建立生態補償機制。中央和地方財政轉移支付應考慮生態補償因素，國家和地方可分別開展生態補償試點。為了規范化開展生態補償工作，2007年《關于開展生態補償試點工作的指導意見》，確立了生態補償的基本原則，并在自然保護區、重要生態功能區、礦產資源開發和流域水環境保護方面推進生態保護補償機制建設試點。經過艱難的探索，新安江等中小流域的生態補償試點工作取得一些成績和經驗。之后，全國人大常委會加強了生態保護補償領域的法制建設，2014年修訂的《中華人民共和國環境保護法》規定，國家建立、健全生態保護補償制度;國家加大對生態保護地區的財政轉移支付力度;有關地方人民政府應當落實生態保護補償資金，確保其用于生態保護補償;國家指導受益地區和生態保護地區人民政府通過協商或者按照市場規則進行生態保護補償。這一基礎性規定為全面推進生態保護補償制度奠定了法制基礎。

在實踐中，由于生態保護補償的范圍偏小、標準偏低，為生態保護者和生態受益者共同接受的良性互動體制機制尚未全面系統建立。為了解決現實中遇到的補償重點不突出、改革措施不協同、補償方式單一、補償資金未形成合力等難點問題，有必要進一步深化生態保護補償制度改革。因此，從改革的歷史維度上觀察，《意見》在以往的改革基礎上進行了創新和發展，也為接下來的工作指明了方向、提供了遵循（詳情：中辦國辦印發《關于深化生態保護補償制度改革的意見》）。

一是根據實踐深化不斷發展改革原則。深化生態保護補償制度改革，應在繼續體現政府主導、社會參與及清晰界定各方權利義務外，還需特別強調系統推進、政策協同及強化激勵、硬化約束，體現改革措施的有效性。主要原因有二：一是生態保護補償制度在推進中與山水林田湖草沙系統保護機制、環境污染防治評價考核機制、生態保護評價考核機制、碳達峰碳中和評價考核機制、產業轉型升級評價考核機制等改革措施的政策協同性不強，難以發揮應有的作用。二是激勵和約束性不強，如在實踐中，橫向的區域平等協商補償和基于市場交易的市場補償在實際中應用不足，社會有序參與、市場有效調節的生態保護補償體制機制還沒有完全形成;跨區域的生態保護獎懲力度也不夠，難以獲得補償方和受補償方的共同認可;區域生態環境保護損害關系復雜，導致責任追究難，評價和考核的約束力不夠。因此，推動生態保護補償機制由理論走向實踐，破解目前生態保護補償工作遇到的一些難題，必須在改革原則上作出相應改變。

二是立足貫徹新發展理念、構建新發展格局完善改革目的。補償的直接目的是開展全面、充分的補償，調動各方開展生態保護和綠色發展的積極性，但從根本上看，就是貫徹綠水青山就是金山銀山等新發展理念，構建生態保護者和受益者良性互動的新發展格局，促進經濟社會發展全面綠色轉型。也就是說，生態保護補償機制的深化改革是為了生產生活和生態空間布局更加科學、產業結構更加合理、產業鏈條更加協作、區域利益關系更加和諧、區域生態環境保護更加協調、區域發展機會更加公平，既提升國家和區域的整體生態環境質量，也提高國家和區域的產業競爭力。為此，鼓勵地方加快重點流域跨省上下游橫向生態保護補償機制建設，開展跨區域聯防聯治;推動建立長江、黃河全流域橫向生態保護補償機制，支持沿線省級區域在干流及重要支流自主建立省際和省內橫向生態保護補償機制;通過對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區、購買生態產品和服務等方式，促進受益地區與生態保護地區良性互動。

三是在改革手段上體現系統性和集成創新性。生態保護補償是基于生態系統保護的補償，涉及多種生態環境要素，涉及多類生態保護區域，涉及縱向和橫向補償方式，涉及政府調控和市場調節機制，涉及經濟、產業、培訓、就業等補償措施，因此手段和方法既應體現系統性，也應體現一定的集成創新性。為此，在加強水生生物資源養護補償、開展水流生態保護補償、健全公益林補償標準動態調整機制、完善天然林保護制度、完善濕地生態保護補償機制、完善以綠色生態為導向的農業生態治理補貼制度、完善耕地保護補償機制、落實好草原生態保護補獎政策、健全沙化土地生態保護補償制度、研究建立近海生態保護補償制度等分類補償制度的基礎上，完善生態文明領域統籌協調機制，加快健全有效市場和有為政府更好結合、分類補償與綜合補償統籌兼顧、縱向補償與橫向補償協調推進、強化激勵與硬化約束協同發力的生態保護補償制度，并逐步探索統籌保護模式，即結合生態空間中并存的多元生態環境要素系統謀劃，推進不同渠道生態保護補償資金統籌使用，以靈活有效的方式一體化推進生態保護補償工作，提高生態保護整體效益。此外，還需將污染防治、生態修復與經濟社會發展統籌起來，鼓勵地方將環境污染防治、生態系統保護修復等工程與生態產業發展有機融合，完善居民參與方式，建立持續性惠益分享機制，增強改革的可持續性。

四是優化補償方式和手段，提升補償工作的綜合績效。生態補償既要擴大覆蓋面，但也需起到“四兩撥千斤”的積極性調動功能，因此必須克服傳統撒胡椒面式的資金撥付方式，圍繞國家生態安全重點健全綜合補償制度。為此，應依據《意見》做好4個方面的改革優化措施。一是逐步增加重點生態功能區轉移支付規模，繼續對生態脆弱脫貧地區給予生態保護補償，保持對原深度貧困地區支持力度不減。二是突出生態功能重要地區的縱向補償重點，如對青藏高原、南水北調水源地等生態功能重要性突出地區加大支持力度;建立健全以國家公園為主體的自然保護地體系生態保護補償機制，根據自然保護地規模和管護成效加大保護補償力度。三是改進縱向補償辦法，在重點生態功能區轉移支付中實施差異化補償;探索建立補償資金與破壞生態環境相關產業逆向關聯機制。四是健全橫向補償機制，在一些大江大河推動建立全流域橫向生態保護補償機制;補償方式除了“授人以魚”式的資金補助或補償外，還應因地制宜倡導“授人以漁”式的對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區、購買生態產品和服務等新型生態補償方式，鼓勵并促進受益地區與生態保護地區可持續的生態與經濟良性互動。

本文作者：國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長 常紀文

原標題：改革要往深里走

關鍵詞： 常紀文 紀文 生態保護 補償